对政府投资项目跟踪审计的几点认识
来源:本站原创   作者:张峥   点击数:113   日期::2017-10-10

  所谓政府投资项目跟踪审计,是指审计机关依据有关法律、法规和制度规范,对政府投资项目从投资立项到竣工交付使用各个阶段经济管理活动的真实性、合法性和效益性进行的审查、监督,从而推动规范建设工程管理,促进建设资金安全、合法和高效使用,更好发挥投资效益、确保工程质量。

  一、政府投资项目跟踪审计的由来

  1999年2月,《国务院办公厅关于加强基础设施工程质量管理的通知》中首次提出“对重大项目要进行专项审计和跟踪审计”的要求。2003年审计署颁发的《审计机关国家建设项目审计准则》中提到“对财政性资金投入较大或者关系国计民生的国家建设项目,审计机关可以对其前期准备、建设实施、竣工投产的全过程进行跟踪审计”。 2004年7月,国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》特别指出“审计机关要依法全面履行职责,进一步加强对政府投资项目的审计监督,提高政府投资管理水平和投资效益”。根据《审计机关国家建设项目审计准则》等的相关规定,全国大部分审计机关陆续制定出台了有关跟踪审计的实施办法,跟踪审计开始进入人们的视野。2009年以后,随着对审计署组织全国审计机关实施的扩大内需跟踪审计项目、中小学校安工程以及各类城镇保障性安居工程跟踪审计项目的开展,逐步奠定了跟踪审计项目在政府投资审计工作中重要地位。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中强调“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。同年《国务院关于加强审计工作的意见》中提出“对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件等可以开展全过程跟踪审计。”由此可见,跟踪审计在今后必将是政府投资审计工作的主要模式。

  二、政府投资项目开展跟踪审计的必要性

  (一)政府项目实施跟踪审计能够防止腐败滋生,提高建设项目透明度。普通的工程竣工结算、决算审计所发现的问题都已经发生,多数难以改变和挽回,而跟踪审计从项目一开始就介入,在建设过程中及时发现问题,提出审计建议,及时揭露建设过程中的违纪、违规行为,制止不正之风,防治腐败行为滋生。跟踪审计形成工程投资、管理、监督等之间形成权责明确、相互制衡的决策、管理和监督体制。工程项目的全过程跟踪审计能够监督项目各方恪尽其责,促进建设、施工、监理、设计单位相互配合,正确运用权力,实施科学决策和管理,提高建设工程实施的透明度和公信度,遵循国家有关规定。

  (二)政府投资项目实施跟踪审计能够贯彻落实建设项目相关法律法规,规范建设项目管理。开展政府项目跟踪审计能够对建设项目的每个关机环节和主要阶段进行把控,对实际发生的情况作出相应的反应和判断,及时发现和纠正招投标、合同签订、施工过程等建设环节中常见的共性问题,督促建设单位加强管理,强化责任意识。有效的防止施工中一些不规范行为,如乱签证,随意变更等现象。

  (三)政府投资项目实施跟踪审计能够对其所实施项目进行全范围监督。传统的建设项目审计是单一的结算、决算审计。而跟踪审计是通过实时实地调查、监督,有效实现对投资项目的全方位、全寿命周期审计,是现阶段国家建设领域行政及法律监督职能的深化。改变过去单一的阶段审计模式,开阔审计视野,拉长了审计战线,让整个项目每个过程,每个阶段在审计的监督下健康发展,准确实施。

  (四)政府投资项目实施跟踪审计能够有效提高投资决策质量和投资效益。政府投资项目普遍具有建设规模大,建设工期长、投资额巨大等特点,在项目的前期策划、施工过程、结算或决算等各个阶段中任何阶段出现偏差,都会使项目的施工质量或者运营效果出现比较大的偏差。跟踪审计贯穿于建设项目全过程,将审计监督职能贯穿项目建设施工管理的每一个阶段,审计人员深入到施工现场,对建设项目进行实施监督,加强了建设各方各自认真履行其职责,强化其责任意识,及时反映建设项目中出现的问题,对问题进行处理和规范。从而最大程度的引到和规范各方行为,整体上提高建设项目的效益,促进项目建设施工管理向专业化、制度化、标准化的方向发展。

  (五)政府投资项目实施跟踪审计能够为政府的宏观决策提供重要参考。近年来,随着政府投资力度的不断加大,重点工程、重大民生项目已成为领导关心、百姓关注的热点。跟踪审计通过对建设项目立项、论证过程的事前监督,项目实施过程中发现的问题进行汇总,形成审计信息动态,对发现的重大问题及时向领导汇报,为领导决策服务,促使政府在投资活动中慎重行事,国家建设资金经济有效地使用。

  三、政府投资项目跟踪审计的重点内容

  (一)项目前期准备情况的跟踪审计。前期准备阶段跟踪审计重点关注于前期各工作是否按照程序履行,相关工作的文件是否下达。工程项目是否可行,建设项目立项决策程序是否到位,建设规模、内容和标准是否与经批准的项目计划相符,项目概(预)算编制依据是否充分、内容是否真实、有无高估冒算等问题;建设项目是否按法定建设程序进行,项目审批文件(包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计、施工图审查、环境影响评价报告、土地征用、施工许可等)是否齐全;建设项目征地拆迁是否存在违法用地、超范围征地拆迁、擅自改变补偿标准及截留、侵占、挪用征地拆迁资金等问题;建设项目勘察、设计、拆迁、施工、监理、代建、采购、咨询服务、投融资等方面的招标文件和招标投标程序是否合法、合规,招标投标管理工作是否规范。应注重审计建设项目相关经济合同是否符合国家法律、法规规定,与招标文件、投标承诺和评标结果是否一致,合同文件内容是否准确完整,各类纪要和补充协议是否存在与中标合同实质性内容不一致,是否订立控制高估冒算相关条款,签订程序是否合法。查看建设资金(含项目资本金)是否落实,是否按投资计划及时到位,能否满足项目建设进度需要,建设资金使用是否合法、合规,有无滞留、转移、侵占、挪用建设资金等问题,建设资金是否与经营性资金严格区别核算;是否按照概算口径及有关制度规定对有关会计事项进行财务核算;建设单位是否按国家有关规定和本单位实际情况建立健全相关的内控制度,责任是否明确。

  (二)项目建设实施情况的跟踪审计。在项目实施过程中审计人员应明确自己的监督职责,把握好自己的度,不要越权行事,代替工程建设方任何一方的工作。审计人员要根据合同监督有关单位是否认真履行合同条款,有无违法分包、转包现象,建设、设计、施工、监理等责任主体是否按照制度和合同等履行相应职责,是否存在违法、违规和违纪行为等,质量与安全、进度、投资控制等管理是否有效。现场审计中很多时候我们审计的重点都对准建设单位和施工单位,常忽略对监理的监督审计。在对监理的监督应注重对监理到场的现场人员的资格和人数进行审查,并查看是否编制工程建设监理规划,是否编制现场变更签证的程序与责任范围、监理日志,是否准确记录每日发生的新增工程量和工地事件,按月上报业主。对于工程变更和隐蔽工程,重点在建设项目设计变更、隐蔽工程签证和施工现场签证手续是否完备,设计变更、签证的工程内容和工程量是否符合设计文件、是否真实合法、程序是否规范。材料、设备等物资是否按设计要求进行采购,采购程序是否合规,价款是否符合招投标文件、合同规定,有无高估冒算、虚报冒领工程款等问题,工程质量索赔、材料价差核定等是否符合有关规定等。建设项目进度是否按计划完成,项目投资完成额是否真实、准确;单项(位)工程结算资料是否按规定及时报送相关部门。

  (三)竣工交付情况的跟踪审计。在最后的竣工交付情况的跟踪审计工作则主要侧重于建设项目竣工验收程序是否规范,竣工验收资料是否完整,设计文件是否完成,竣工图纸、工程技术资料与实际是否一致,竣工决算编制是否符合国家有关规定;建设项目的往来账款是否及时清理,债权、债务是否真实、合法,项目建设期间基建收入形成和工程投资结余资金分配是否真实、合法;结余资金是否按规定进行处理等。依据有关社会、经济、技术、环境等指标和项目可行性研究报告,结合工程实际情况,评价项目效益情况,评价建设资金使用效果和合理利用程度,内控制度是否达到预期效果等。

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